(本文在2004年6月29-30日刊於《香港信報》)
正當近期港人對香港特別行政區的政制改革，特別是對特區的「民主化」(Democratization)進程進行激烈爭議之際，筆者藉本文對民主政治的理論和實踐作出一點探討，相信是一件饒有意義的事。
「民主」一詞的定義在廣義上是指: 每一位市民大眾都能夠參與有關他們本身福祉的決定；包括透過直接或間接的「制度」，參與組成行使資源（權力和物質）分配功能的組織（政府）、制訂有關的各項政策、以及監察相關政策的執行。然而，鑒於「民主」本身只是一個概念，如果要求將這個概念落實在上述的具體範疇內，就必須要為「民主」的概念找出一個可供操作化的「載體」(Carrier)。從一個歷史的角度來看，亞里士多德(Aristotle)的《政治學》(Politica) 中所描述的古希臘雅典城邦市民，就他們本身各項日常生活有關的福祉，透過類似群眾集會的形式進行議決及投票的「直接民主」（或稱「絕對民主」）；以及英國古典政治經濟學家約翰．穆爾(J. S. Mill) 在他的名著《代議政制》(Representative Government, 1861)所描述的「間接民主」的政治制度，都是一些實踐「民主」這個概念的典型例子． 在後者，市民大眾以「普選」（Universal suffrage）的選舉方法選出他們所信任的代表或政黨，在政府的議政機制內為他們爭取利益而代言。由於「代議政制」的選民代表數量通常以人口比例選出，邏輯上這些選民代表的加總即是全民政治參與的「絕對民主」。現時世界上採用直接或間接選舉方法而產生的政體，都可以納入「代言人制度」或「代議政制」的政治概念範疇內，並且可以歸納為「民主政體」的「集」(Set)中的其中一個「子集」(Sub-set)。
民主的交易成本問題
由於透過類似群眾集會的形式進行全民議決及投票的「直接民主」，會隨著人口的增長，致使全民議決的「絕對民主」政體的運作變得越來越不可行。因此，透過一個篩選過程找出一些為大多數市民所信賴的「代言人」的制度於焉產生。所謂「代言人制度」，總的來說，就是約翰．穆爾的「代議政制」所描述的政治制度。
但是，就算市民大眾能夠為實現「民主」這個概念而找尋到一個可供操作的「代言人的制度」- 「代議政制」，市民大眾能夠參與有關他們本身福祉的決定，在實際的「操作」上仍然只能夠局限在一定的範疇內。
首先，為了要實現全民的政治參與而採用投票選舉的機制找出的「理想代言人」；即政客或政黨的代表，會基於確保本身票源的需要而有強烈的「激勵」(Incentives)，傾向於在議政的機制內罔顧資源有限的現實而為支持他們的選民競相爭取利益，從而衍生高昂的「交易成本」；例如「議決成本」(Congressing cost)，最終會耗盡由於實踐「間接民主」或「絕對民主」所帶來的「好處」。其次，市民大眾透過投票選出他們的「政治代言人」，從而希望達到他們所要求的「理想政策產出」（Desired policy output）的主觀願望，在大多數的情況下，現實的結果通常都會出現錯配；特別是一些有關宏觀政策目標的問題，例如「通貨膨脹」、「通貨緊縮」、或「失業率」等。這些宏觀政策目標的問題，儘管任何一個政客或政黨聲稱握有「良方妙策」，都是不可能採用短期政策措施就可以指日獲得解決。最後，市民大眾一旦發現他們所信賴的「代言人」變成「不可信賴」，在一般的情況下，市民大眾也須要忍受一段時間，到下一次篩選新一屆「代言人」的時候，才可以對這些不可再信賴代言人施加懲罰。在「代言人制度」中，市民大眾對他們理想中可信賴的代言人的「期望」與這些代言人的實際「表現」之間的不對稱，是自有「代言人制度」產生以來不可避免的矛盾。
鑒於上述三點原因，現有的所謂「代言人制度」並不能讓每一個具有投票權利而又曾經參與選出他們的「理想代言人」的市民，達到他們參與選舉代言人遊戲規則的原本期望。
民主的政治參與起碼在理論及實踐方面都具有一個「均衡點」(Equilibrium)。這個均衡點就是決定民主政策參與程度的「最適度」(Optimality)，從而在政策制訂和執行的過程中，在最大程度上減低所產生的各種不同的「交易成本」；包括「議決成本」(Congressing cost)、「協調成本」(Mediation cost)、以及「信息成本」(Information cost)，最終能夠在「管理眾人之事」的同時合乎「經濟效益」。
民主參與的均衡
在民主的政治政體中，政府的「政策產出」(Policy output)必須要經過一個民主決策的過程。民主決策的過程意旨任何一項政策，都必須由下至上地收集社會上有關的民意，作為制訂該項政策的依據。然而，不論在民主的政體或非民主的政體中，政府的「政策產出」都會產生不同的「交易成本」。因此，政府和市民大眾都有責任使每一項政策的產出都須要以「交易成本」最少化為原則。
啟發於詹姆士．M．布坎南(James Buchanan)以及戈登．圖洛克(Gordon Tullock) 於1962年出版的《一致同意的計算: 憲政民主的邏輯基礎》(The Calculus of Consent：Logical Foundations of Constitutional Democracy)，以及丹尼斯．繆勒(Dennis C. Mueller) 在1986年出版的《公共選擇II》(Public Choice II)，筆者試以一個修改了的交易成本和民主政治決策參與程度的理論模型，來說明不同的民主程度的情況下，政策產出所衍生的不同的交易成本 (見附圖)。以垂直的Y軸為交易成本量(TC)，以水平的X軸為民主決策參與的程度(D)，兩線成90度之交點為量度 (Parameter)等於零，而Y與X軸分別向上及向右伸展代表相關正值的增加。
鑒於民主程度的增加，意味著政府要運用多些資源來統籌(Coordination)民意的搜集，以及對不同民意之間利益平衡作出「計算」(Calculus)及協調(Mediation)。由於這種民意的統籌以及對不同民意利益平衡作出計算與人口數量及社會上不同的利益團體數量成正比，人口越多，不同的「利益團體」的數量則越多，搜集民意的程序越繁複，對不同的民意利益平衡作出計算的困難程度越高，而「協調成本」(Mediation cost) 則會越高昂。因此，「協調成本」線MC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左下角往右上角上升。此外，由於民主政體的內在機制的設計是以吸納廣大民意為政策制訂的依歸，因此她不需要主動的向社會各階層搜集民意，民意會經過各個既定渠道由下向上層層反映。 這種為民意搜集機制設計的民主政治體制，卻大大地為政府減低了主動搜集信息的「信息成本」(Information cost)。所以，「信息成本」線IC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左上角往右下角下降。上述兩種不同的交易成本都會由於民主政治決策參與程度的增加而增減，兩者並且形成一種「對沖」的效應，假若民主政治決策參與程度達到極限，最終將會耗盡由於實踐「絕對民主」所帶來的「好處」。因此，圖中「協調成本線」和「信息成本線」之「交點」Ｊ代表著社會處於一個均衡的「民主政治決策參與的程度」- D*，以及均衡的「總交易成本」- T*。均衡點Ｊ則表示出，儘管我們接受民主政治的崇高理想及必須要實行民主政治的原則，我們還是要接受民主政治決策參與程度有限的現實意義。
為了簡化說明，筆者在本文中不會詳細處理圖內兩種交易成本線；即「協調成本」(MC) 和「訊息成本」(IC) 向原點「內拱」（Concave）及「外凸」(Convex)的問題。但就一般情況而言，這兩種交易成本線的「內拱」及「外凸」，代表著相關的交易成本與不同的民主政治決策程度之間呈現「遞增或遞減的邊際替代率」(Increasing or decreasing marginal rate of substitution)。就「協調成本線」和「信息成本線」而言，假若他們不是直線而是曲線，起碼存在以下情況，即前者有可能與人口數量或社會上不同利益團體數量和他們的利益差異的改變有關，而後者則得益於科技創新。
鑒於在理論及在現實的層面上，都不能達到百分百市民大眾的民主政治參與，選民有投票權並不代表可以將相關政策依個人意志而改變，關鍵在於他或她是否屬於人多勢眾的一員。因此，「普選」是否就能夠達致在「民主政治」機制中，讓每個市民大眾的要求都可以得到滿足便成為一個疑問。這個疑問必須在建立民主政治制度之前亟待解決的事情。同時，如果普選的功能是以多數票壓倒少數票，那怕是輕微的多數票，作為少數人的你，是否會接受多數人壓倒少數人的遊戲規則，亦是一個亟待解決的現實問題。
小結
本文要旨並不是企圖說明我們不應發展「代言人的民主政治制度」，更不是要否定「普選」是發展民主政治的重要手段之一，而是要嚴正指出，我們沒有百分百的民主政治決策參與的程度。
如果我們在發展民主政治的過程中，堅持要達到百分百的民主政治決策參與，結果將會耗盡社會資源，得在無良政客，失在黎民百姓。港島中環填海的所謂「保護維港訴訟」，最終導致納稅人須對發展商付出數以億計港圓的賠償，這些公帑對正在受到特區經濟問題困擾的港人是何等重要。正如海耶克(F. Hayek)在他於1988年出版的名著「致命的自負」(The Fatal Conceit)中所言：「人類的制度並不是任何個人或團體有意識的設計，而是自然發展使然」。堅持實現絕對民主的政治參與，否定民主的政治參與存在著一個均衡的客觀現實，對社會整體利益而言，都是一個「致命的自負」。
正當近期港人對香港特別行政區的政制改革，特別是對特區的「民主化」(Democratization)進程進行激烈爭議之際，筆者藉本文對民主政治的理論和實踐作出一點探討，相信是一件饒有意義的事。
「民主」一詞的定義在廣義上是指: 每一位市民大眾都能夠參與有關他們本身福祉的決定；包括透過直接或間接的「制度」，參與組成行使資源（權力和物質）分配功能的組織（政府）、制訂有關的各項政策、以及監察相關政策的執行。然而，鑒於「民主」本身只是一個概念，如果要求將這個概念落實在上述的具體範疇內，就必須要為「民主」的概念找出一個可供操作化的「載體」(Carrier)。從一個歷史的角度來看，亞里士多德(Aristotle)的《政治學》(Politica) 中所描述的古希臘雅典城邦市民，就他們本身各項日常生活有關的福祉，透過類似群眾集會的形式進行議決及投票的「直接民主」（或稱「絕對民主」）；以及英國古典政治經濟學家約翰．穆爾(J. S. Mill) 在他的名著《代議政制》(Representative Government, 1861)所描述的「間接民主」的政治制度，都是一些實踐「民主」這個概念的典型例子． 在後者，市民大眾以「普選」（Universal suffrage）的選舉方法選出他們所信任的代表或政黨，在政府的議政機制內為他們爭取利益而代言。由於「代議政制」的選民代表數量通常以人口比例選出，邏輯上這些選民代表的加總即是全民政治參與的「絕對民主」。現時世界上採用直接或間接選舉方法而產生的政體，都可以納入「代言人制度」或「代議政制」的政治概念範疇內，並且可以歸納為「民主政體」的「集」(Set)中的其中一個「子集」(Sub-set)。
民主的交易成本問題
由於透過類似群眾集會的形式進行全民議決及投票的「直接民主」，會隨著人口的增長，致使全民議決的「絕對民主」政體的運作變得越來越不可行。因此，透過一個篩選過程找出一些為大多數市民所信賴的「代言人」的制度於焉產生。所謂「代言人制度」，總的來說，就是約翰．穆爾的「代議政制」所描述的政治制度。
但是，就算市民大眾能夠為實現「民主」這個概念而找尋到一個可供操作的「代言人的制度」- 「代議政制」，市民大眾能夠參與有關他們本身福祉的決定，在實際的「操作」上仍然只能夠局限在一定的範疇內。
首先，為了要實現全民的政治參與而採用投票選舉的機制找出的「理想代言人」；即政客或政黨的代表，會基於確保本身票源的需要而有強烈的「激勵」(Incentives)，傾向於在議政的機制內罔顧資源有限的現實而為支持他們的選民競相爭取利益，從而衍生高昂的「交易成本」；例如「議決成本」(Congressing cost)，最終會耗盡由於實踐「間接民主」或「絕對民主」所帶來的「好處」。其次，市民大眾透過投票選出他們的「政治代言人」，從而希望達到他們所要求的「理想政策產出」（Desired policy output）的主觀願望，在大多數的情況下，現實的結果通常都會出現錯配；特別是一些有關宏觀政策目標的問題，例如「通貨膨脹」、「通貨緊縮」、或「失業率」等。這些宏觀政策目標的問題，儘管任何一個政客或政黨聲稱握有「良方妙策」，都是不可能採用短期政策措施就可以指日獲得解決。最後，市民大眾一旦發現他們所信賴的「代言人」變成「不可信賴」，在一般的情況下，市民大眾也須要忍受一段時間，到下一次篩選新一屆「代言人」的時候，才可以對這些不可再信賴代言人施加懲罰。在「代言人制度」中，市民大眾對他們理想中可信賴的代言人的「期望」與這些代言人的實際「表現」之間的不對稱，是自有「代言人制度」產生以來不可避免的矛盾。
鑒於上述三點原因，現有的所謂「代言人制度」並不能讓每一個具有投票權利而又曾經參與選出他們的「理想代言人」的市民，達到他們參與選舉代言人遊戲規則的原本期望。
民主的政治參與起碼在理論及實踐方面都具有一個「均衡點」(Equilibrium)。這個均衡點就是決定民主政策參與程度的「最適度」(Optimality)，從而在政策制訂和執行的過程中，在最大程度上減低所產生的各種不同的「交易成本」；包括「議決成本」(Congressing cost)、「協調成本」(Mediation cost)、以及「信息成本」(Information cost)，最終能夠在「管理眾人之事」的同時合乎「經濟效益」。
民主參與的均衡
在民主的政治政體中，政府的「政策產出」(Policy output)必須要經過一個民主決策的過程。民主決策的過程意旨任何一項政策，都必須由下至上地收集社會上有關的民意，作為制訂該項政策的依據。然而，不論在民主的政體或非民主的政體中，政府的「政策產出」都會產生不同的「交易成本」。因此，政府和市民大眾都有責任使每一項政策的產出都須要以「交易成本」最少化為原則。
啟發於詹姆士．M．布坎南(James Buchanan)以及戈登．圖洛克(Gordon Tullock) 於1962年出版的《一致同意的計算: 憲政民主的邏輯基礎》(The Calculus of Consent：Logical Foundations of Constitutional Democracy)，以及丹尼斯．繆勒(Dennis C. Mueller) 在1986年出版的《公共選擇II》(Public Choice II)，筆者試以一個修改了的交易成本和民主政治決策參與程度的理論模型，來說明不同的民主程度的情況下，政策產出所衍生的不同的交易成本 (見附圖)。以垂直的Y軸為交易成本量(TC)，以水平的X軸為民主決策參與的程度(D)，兩線成90度之交點為量度 (Parameter)等於零，而Y與X軸分別向上及向右伸展代表相關正值的增加。
鑒於民主程度的增加，意味著政府要運用多些資源來統籌(Coordination)民意的搜集，以及對不同民意之間利益平衡作出「計算」(Calculus)及協調(Mediation)。由於這種民意的統籌以及對不同民意利益平衡作出計算與人口數量及社會上不同的利益團體數量成正比，人口越多，不同的「利益團體」的數量則越多，搜集民意的程序越繁複，對不同的民意利益平衡作出計算的困難程度越高，而「協調成本」(Mediation cost) 則會越高昂。因此，「協調成本」線MC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左下角往右上角上升。此外，由於民主政體的內在機制的設計是以吸納廣大民意為政策制訂的依歸，因此她不需要主動的向社會各階層搜集民意，民意會經過各個既定渠道由下向上層層反映。 這種為民意搜集機制設計的民主政治體制，卻大大地為政府減低了主動搜集信息的「信息成本」(Information cost)。所以，「信息成本」線IC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左上角往右下角下降。上述兩種不同的交易成本都會由於民主政治決策參與程度的增加而增減，兩者並且形成一種「對沖」的效應，假若民主政治決策參與程度達到極限，最終將會耗盡由於實踐「絕對民主」所帶來的「好處」。因此，圖中「協調成本線」和「信息成本線」之「交點」Ｊ代表著社會處於一個均衡的「民主政治決策參與的程度」- D*，以及均衡的「總交易成本」- T*。均衡點Ｊ則表示出，儘管我們接受民主政治的崇高理想及必須要實行民主政治的原則，我們還是要接受民主政治決策參與程度有限的現實意義。
為了簡化說明，筆者在本文中不會詳細處理圖內兩種交易成本線；即「協調成本」(MC) 和「訊息成本」(IC) 向原點「內拱」（Concave）及「外凸」(Convex)的問題。但就一般情況而言，這兩種交易成本線的「內拱」及「外凸」，代表著相關的交易成本與不同的民主政治決策程度之間呈現「遞增或遞減的邊際替代率」(Increasing or decreasing marginal rate of substitution)。就「協調成本線」和「信息成本線」而言，假若他們不是直線而是曲線，起碼存在以下情況，即前者有可能與人口數量或社會上不同利益團體數量和他們的利益差異的改變有關，而後者則得益於科技創新。
鑒於在理論及在現實的層面上，都不能達到百分百市民大眾的民主政治參與，選民有投票權並不代表可以將相關政策依個人意志而改變，關鍵在於他或她是否屬於人多勢眾的一員。因此，「普選」是否就能夠達致在「民主政治」機制中，讓每個市民大眾的要求都可以得到滿足便成為一個疑問。這個疑問必須在建立民主政治制度之前亟待解決的事情。同時，如果普選的功能是以多數票壓倒少數票，那怕是輕微的多數票，作為少數人的你，是否會接受多數人壓倒少數人的遊戲規則，亦是一個亟待解決的現實問題。
小結
本文要旨並不是企圖說明我們不應發展「代言人的民主政治制度」，更不是要否定「普選」是發展民主政治的重要手段之一，而是要嚴正指出，我們沒有百分百的民主政治決策參與的程度。
如果我們在發展民主政治的過程中，堅持要達到百分百的民主政治決策參與，結果將會耗盡社會資源，得在無良政客，失在黎民百姓。港島中環填海的所謂「保護維港訴訟」，最終導致納稅人須對發展商付出數以億計港圓的賠償，這些公帑對正在受到特區經濟問題困擾的港人是何等重要。正如海耶克(F. Hayek)在他於1988年出版的名著「致命的自負」(The Fatal Conceit)中所言：「人類的制度並不是任何個人或團體有意識的設計，而是自然發展使然」。堅持實現絕對民主的政治參與，否定民主的政治參與存在著一個均衡的客觀現實，對社會整體利益而言，都是一個「致命的自負」。
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