一國兩制的分界問題

(本文在2004年12月28-29日刊於《香港信報》)

知識方法論大師卡爾．波普爾(Karl R. Popper)在他於一九五九年出版的名著:《科學發見的邏輯》(The Logic of Scientific Discovery)中提出了「分界問題」(The Problem of Demarcation)的論述。所謂「分界問題」，意指科學研究者必須在他們的科學理論的研究工作中，找出「真科學」和「偽科學」(Pseudo-science)的分別。已故中共元老鄧小平先生為了要妥善解決中國的統一問題，在上世紀八十年代初提出了「一國兩制」的構想。所謂「一國兩制」的構想，就是在「一國」的「國度」中，可以在一個或多個地區內讓不同的政治及經濟制度進行自主的運作。

儘管卡爾．波普爾的「分界問題」的中心要旨跟鄧小平「一國兩制」的構想似乎風馬牛不相及，但把「分界問題」的字面意義和「一國兩制」構想形成的背景及思路聯繫在一起，無疑對理解香港自九七年回歸中國以來所發生的種種政治爭議，有著某種程度的啟發作用。

「特殊政策」的「憲政基礎」

香港在九七年回歸前的經濟制度是以私有制、法治及市場經濟的「資本主義制度」為主體，而「英皇制誥」及「皇室訓令」則規範了香港殖民地政治制度的基本結構。香港總督是香港殖民地唯一的最高決策者，殖民地政府的運作以行政為主導自不待言。一九八四年六月廿二及廿三日，鄧小平先後接見以唐翔千為首的香港工商界訪京團,及以鍾士元為首的香港知名人士的時候，提到香港在九七年回歸中國後五十年不變的那個「制度」，除原有的經濟制度外，所指的政治制度就是以九七年之前,英國殖民地政府管治香港行之有效的行政主導的政治體制（見《鄧小平年譜》，頁982-984，《鄧小平文選》一卷本，頁259-262）。不論人們怎樣論述鄧小平的「一國兩制」是否是一個科學的構想，這個構想本質上就是一個為了要實現中國的統一目標而作出的「特殊政策」。

然而，香港特別行政區自九七年成立以來，除了由於亞洲金融風暴所引發的經濟衰退外，還發生了一連串有關特區政府管治權限內外的政治事件。　這些政治事件有些是涉及特區範圍內政府的管治權力；例如內地人士的「居港權」問題，有些則是挑戰特區政府與中央政府在「一國兩制」關係框架內「自主範圍」的舉措；例如特區政制發展的所謂「雙普選」的爭議。但是，兩件事件都有一個共同點，即事情最終都以「人大釋法」告終。面對這些事件的結局，除了仔細翻閱《基本法》後清楚得悉其中條文的最終解釋權歸「全國人大」外，人們禁不住要提出一個問題：在「一國兩制」下的香港特別行政區有什麼事情不會為「全國人大」最終「解釋掉」？

《基本法》的制定是具有正如詹姆士．布坎南(James M. Buchanan)和戈登．圖洛克(Gordon Tullock)所說的「憲政基礎」(Constitutional foundation )。在「全國人大」對《基本法》具有最終解釋權的前提下，有關特區「政治權限」的任何舉措都必定要獲得「全國人大」的首肯才能實施。　那末，無論「雙普選」也好，「全民公投」(Referendum)也好，以至「政黨政治」也好，特區的政制發展方向必然是直接受制於《基本法》，間接受到中央政府的「掌控」，這是地方政府從屬於中央政府憲政權責的現實。如果特區的政治行為不依循《基本法》辦事，「香港特別行政區」的運作將失去法律基礎的依據；對於中央政府而言，香港就不再是「一國兩制」框架下的特別行政區，香港是以亦不能繼承及發展前英治時期所建立的，行之有效的行政及立法的議會架構。如果不能繼承及發展前英治時期所建立的行政及立法的議會架構，可以想像，香港作為中華人民共和國的一個部分，除了在上述的政治制度的基礎上發展以外，香港還可以實行及發展那一種政治制度?香港人又是否願意接受實行如內地的「全國人民代表大會」的議會制度? 「全國人大」對《基本法》擁有最終解釋權，是中央政府在「一國兩制」框架內能夠主導特區政治制度發展方向的憲政武器。這就是中央政府自兩次七．一大遊行之後多次聲明，「中央政府支持以董建華先生為首的特區政府依法治港」的那個「法」。

特區的「政改」方向

在特區政制改革的問題上，現時香港的社會各界都有不同的意見。 其中一個較流行的意見，就是要求於07 - 08年或較後的時間內，在特區推行普選行政長官及立法會議員，即推行所謂「雙普選」的政制改革，這種意見其實就是說特區要實行西方或英式的「政黨政治」模式。所謂英式的「政黨政治」，簡而言之，就是政治團體或政黨通過「普選」的手段，在全民選舉中取得多數選票勝出，從而組成執政班子並成立政府，而黨魁則成為當然的政府首長即「特首」。

儘管在特區內實行政黨政治，是在理論上基於政黨本身有助於政府施政的考慮，而在實踐上則針對特區政府自成立以來所遭遇到一連串的管治問題而作出的建議。然而，以普選產生的政黨並成立政府的執政權力，具有「全民一致同意」(Universal consent)的「認授性」(Legitimacy)的政體本質，這在《基本法》中所提到的特區首長最終由「普選」產生並提請「中央人民政府」(即國務院)任命的條文可能在實際執行上產生「兩難局面」。

特區管治班子的「全民一致同意」的「認授性」，可能制約了「全國人大」以至「中央人民政府」在「非常時期」行使「非常權力」。「非常時期」意指，在實施普選的前提下所產生的行政長官及立法會議員，可能並非屬於中央政府所詮釋的「愛國人士」。如果真的實行「普選」而又出現「非常時期」，假若「全國人大」以至「中央人民政府」最終要對這個以「普選」產生的特區管治班子行使「非常權力」:即「解釋權」及「任命權」；屆時，中央政府將要對內則面對與特區市民直接衝突的局面，而對外卻要承受來自國際社會的壓力，這種情況的嚴重程度在事前未必可以預計。鑒於「相對的不確定性」(Relative uncertainty)，可以理解得到，中央政府在特區「政改」的問題上，將會傾向於運用一切的資源來防止可能產生這種情況的「機制」的確立。不言而喻，產生這種情況的「機制」本身就是「政黨政治」的政制模式。因此，中央政府是否會向特區的「政改」要求亮綠燈，最終還是決定於特區內部是否具備「政改」的「必要條件」和「充足條件」。　

如果特區「政改」是朝著「普選」的方向進行，即以「立法主導」為原則，「必要條件」必須是香港的大多數巿民都是對中央政府的領導和特別行政區的管治架構認同及擁護，而「充足條件」則是在特區之內能夠發展出一個或多個以「愛國人士」為主體的政黨，從而可以在政黨選舉中勝出並組成行政長官的管治班子。反之，如果特區並不具備「必要條件」，即大多數香港市民仍然對中央政府的領導和對特別行政區管治架構缺乏認同感，就算特區政府的行政長官及特區的管治班子主要由「愛國人士」所組成，特區企圖通過以「普選」為手段從而達到政黨化的政治改革的主觀願望將會遙遙無期。這就是在本文討論之初所提及到的，在「一國兩制」框架內的香港特別行政區可能會被「全國人大」最終「解釋掉」的那些事情。

「分界問題」是問題的關鍵

「分界問題」得以適當處理是特區可以「起動」(Start-up）政治改革的唯一「互信基礎」。「分界問題」既是一個「一國兩制」內的角色問題，也是一個「一國兩制」外的角色問題。認清「分界問題」，不能只是簡化為中央與特區關係的分界、內地的社會主義市場經濟和特區的資本主義制度的分界、或者是內地的人民代表大會制度和特區的行政立法的議會制度的分界，而是也要認清在「一國兩制」框架內中央政府「法權」(Jurisdiction)和特區「法權」的「分界問題」。

儘管《基本法》清楚界定了特區事務那些屬於中央政府權力管轄範圍，而那些是屬於特區政府權限的範圍，香港自九七年回歸以來卻發生了一連串涉及特區管治權限與中央政府對「特區法權」的政治爭議。這種「特區法權」與「中央法權」的爭議，明顯表現在特區內某些政治團體及政客，有意或無意之間忽視了香港之所以能夠從過去的一個「殖民地」，變成今天在「一國兩制」框架內的一個「特別行政區」，是基於中央政府為了要實現國家的統一目標而作出的「特殊政策」的「特殊產物」。

在參與這些政治爭議的過程中，部分政治團體及政治人物表現出「挾民意以自重」的舉措，並在外國政客的慫恿下依靠了他們的所謂「聲援」向特區政府及中央政府施加壓力。然而，這些所謂「聲援」卻直接地污染了絕大多數港人對特區內部的政治改革要求的純潔性，間接地強化了中央政府必須要為了維護國家主權的尊嚴而對相關問題的處理採取了強硬的態度。特區內部的政治改革要求本來就是中國的內政事務，這個港人「純潔的政治素求」卻由於少數無知政客的舉措，以及由於他們所引致的「口惠而實不至」的外力干預而使事情跟「維護國家主權的尊嚴」聯繫在一起，更加令事情的本質複雜化。面對這種形勢，試問作為一個主權國的中央政府應該作出何種反應？

香港自九七年回歸中國以來，政治上是中華人民共和國轄下的一個特別行政區，經濟上卻逐漸向內地龐大的經濟實體傾斜。九七年亞洲金融風暴引爆了香港的泡沫經濟，中央政府不但以「個人自由行」的安排來刺激香港疲弱的經濟，還以「企業自由行」的政策措施為香港稍有起色的經濟「輸血」。香港除了在短至中期能夠為內地企業通過香港向國際融資的貢獻外，在長期而言將無可避免地會融入內地龐大的經濟實體，並會受到香港周邊地區經濟的一舉一動所左右。從「胡溫新政」後中央政府對香港經濟政策上的支持來看，中央政府在政策上對香港特別行政區的持續支持，是香港的周邊地區經濟願意積極地跟特區作出經濟上和衷共濟合作的根本保證，今後中央政府對特區的態度關係香港六百八十萬市民的福祉。

是對話還是對抗

卡爾．馬克思在他的《１８４４年經濟學哲學手稿》（１８４４Economic and Philosophical Manuscripts）中曾經提出了一個「異化」的概念（Alienation）。簡而言之，「異化」的概念意指在一個「主體」的發展過程中產生了一個對「主體」對立和反過來支配「主體」的東西，就好像人體正常細胞異變成為癌細胞並最終為「主體」帶來致命的後果。　

香港回歸七年以來的政治爭議，激化了中央政府對特區「政改」的要求解讀為「分界問題」，並最終可能產生一個「異化」的效應。當中央政府對「分界問題」的解讀導向出一個「異化效應」的可能性，這個導向出來的「可能性」卻最終摧毀了特區政治改革得以起動的「互信基礎」。自中共第四代領導層確立以來，對於現屆領導人而言，妥善搞定國家統一工程是除了發展國家經濟建設外的另一項重要的歷史任務。可以想像得到，如果要在「掌控」的範圍內達到統一的目標，而又不會在實行「一國兩制」的同時產生一個「異化的效應」（Alienation effect），中央政府將會投入大量的資源來避免這種情況的出現。　

企業之間在市場上的競爭與政治集團之間在政治市場上的鬥爭同理，為了要獲得預期的回報，參與的各方都必然要作出大量的資源投入。古語有云：「螞蟻緣槐誇大國，蚍蜉撼樹談何易」。面對中央政府這種壓倒性資源的投入，在特區「政改」的問題上，香港的市民大眾是否可以置「分界問題」於不顧，毅然投入個別政治團體及個別政客基於個別的政治目的而作出的任何政治舉措，而又願意支付這個可能高昂得驚人的「對抗成本」？

民主均衡論

(本文在2004年6月29-30日刊於《香港信報》)

正當近期港人對香港特別行政區的政制改革，特別是對特區的「民主化」(Democratization)進程進行激烈爭議之際，筆者藉本文對民主政治的理論和實踐作出一點探討，相信是一件饒有意義的事。

「民主」一詞的定義在廣義上是指: 每一位市民大眾都能夠參與有關他們本身福祉的決定；包括透過直接或間接的「制度」，參與組成行使資源（權力和物質）分配功能的組織（政府）、制訂有關的各項政策、以及監察相關政策的執行。然而，鑒於「民主」本身只是一個概念，如果要求將這個概念落實在上述的具體範疇內，就必須要為「民主」的概念找出一個可供操作化的「載體」(Carrier)。從一個歷史的角度來看，亞里士多德(Aristotle)的《政治學》(Politica) 中所描述的古希臘雅典城邦市民，就他們本身各項日常生活有關的福祉，透過類似群眾集會的形式進行議決及投票的「直接民主」（或稱「絕對民主」）；以及英國古典政治經濟學家約翰．穆爾(J. S. Mill) 在他的名著《代議政制》(Representative Government, 1861)所描述的「間接民主」的政治制度，都是一些實踐「民主」這個概念的典型例子．　在後者，市民大眾以「普選」（Universal suffrage）的選舉方法選出他們所信任的代表或政黨，在政府的議政機制內為他們爭取利益而代言。由於「代議政制」的選民代表數量通常以人口比例選出，邏輯上這些選民代表的加總即是全民政治參與的「絕對民主」。現時世界上採用直接或間接選舉方法而產生的政體，都可以納入「代言人制度」或「代議政制」的政治概念範疇內，並且可以歸納為「民主政體」的「集」(Set)中的其中一個「子集」(Sub-set)。

民主的交易成本問題

由於透過類似群眾集會的形式進行全民議決及投票的「直接民主」，會隨著人口的增長，致使全民議決的「絕對民主」政體的運作變得越來越不可行。因此，透過一個篩選過程找出一些為大多數市民所信賴的「代言人」的制度於焉產生。所謂「代言人制度」，總的來說，就是約翰．穆爾的「代議政制」所描述的政治制度。

但是，就算市民大眾能夠為實現「民主」這個概念而找尋到一個可供操作的「代言人的制度」- 「代議政制」，市民大眾能夠參與有關他們本身福祉的決定，在實際的「操作」上仍然只能夠局限在一定的範疇內。

首先，為了要實現全民的政治參與而採用投票選舉的機制找出的「理想代言人」；即政客或政黨的代表，會基於確保本身票源的需要而有強烈的「激勵」(Incentives)，傾向於在議政的機制內罔顧資源有限的現實而為支持他們的選民競相爭取利益，從而衍生高昂的「交易成本」；例如「議決成本」(Congressing cost)，最終會耗盡由於實踐「間接民主」或「絕對民主」所帶來的「好處」。其次，市民大眾透過投票選出他們的「政治代言人」，從而希望達到他們所要求的「理想政策產出」（Desired policy output）的主觀願望，在大多數的情況下，現實的結果通常都會出現錯配；特別是一些有關宏觀政策目標的問題，例如「通貨膨脹」、「通貨緊縮」、或「失業率」等。這些宏觀政策目標的問題，儘管任何一個政客或政黨聲稱握有「良方妙策」，都是不可能採用短期政策措施就可以指日獲得解決。最後，市民大眾一旦發現他們所信賴的「代言人」變成「不可信賴」，在一般的情況下，市民大眾也須要忍受一段時間，到下一次篩選新一屆「代言人」的時候，才可以對這些不可再信賴代言人施加懲罰。在「代言人制度」中，市民大眾對他們理想中可信賴的代言人的「期望」與這些代言人的實際「表現」之間的不對稱，是自有「代言人制度」產生以來不可避免的矛盾。

鑒於上述三點原因，現有的所謂「代言人制度」並不能讓每一個具有投票權利而又曾經參與選出他們的「理想代言人」的市民，達到他們參與選舉代言人遊戲規則的原本期望。
　
民主的政治參與起碼在理論及實踐方面都具有一個「均衡點」(Equilibrium)。這個均衡點就是決定民主政策參與程度的「最適度」(Optimality)，從而在政策制訂和執行的過程中，在最大程度上減低所產生的各種不同的「交易成本」；包括「議決成本」(Congressing cost)、「協調成本」(Mediation cost)、以及「信息成本」(Information cost)，最終能夠在「管理眾人之事」的同時合乎「經濟效益」。

民主參與的均衡

在民主的政治政體中，政府的「政策產出」(Policy output)必須要經過一個民主決策的過程。民主決策的過程意旨任何一項政策，都必須由下至上地收集社會上有關的民意，作為制訂該項政策的依據。然而，不論在民主的政體或非民主的政體中，政府的「政策產出」都會產生不同的「交易成本」。因此，政府和市民大眾都有責任使每一項政策的產出都須要以「交易成本」最少化為原則。

啟發於詹姆士．M．布坎南(James Buchanan)以及戈登．圖洛克(Gordon Tullock) 於1962年出版的《一致同意的計算: 憲政民主的邏輯基礎》(The Calculus of Consent：Logical Foundations of Constitutional Democracy)，以及丹尼斯．繆勒(Dennis C. Mueller) 在1986年出版的《公共選擇II》(Public Choice II)，筆者試以一個修改了的交易成本和民主政治決策參與程度的理論模型，來說明不同的民主程度的情況下，政策產出所衍生的不同的交易成本 (見附圖)。以垂直的Y軸為交易成本量(TC)，以水平的X軸為民主決策參與的程度(D)，兩線成90度之交點為量度 (Parameter)等於零，而Y與X軸分別向上及向右伸展代表相關正值的增加。

鑒於民主程度的增加，意味著政府要運用多些資源來統籌(Coordination)民意的搜集，以及對不同民意之間利益平衡作出「計算」(Calculus)及協調(Mediation)。由於這種民意的統籌以及對不同民意利益平衡作出計算與人口數量及社會上不同的利益團體數量成正比，人口越多，不同的「利益團體」的數量則越多，搜集民意的程序越繁複，對不同的民意利益平衡作出計算的困難程度越高，而「協調成本」(Mediation cost) 則會越高昂。因此，「協調成本」線MC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左下角往右上角上升。此外，由於民主政體的內在機制的設計是以吸納廣大民意為政策制訂的依歸，因此她不需要主動的向社會各階層搜集民意，民意會經過各個既定渠道由下向上層層反映。 這種為民意搜集機制設計的民主政治體制，卻大大地為政府減低了主動搜集信息的「信息成本」(Information cost)。所以，「信息成本」線IC會由於民主政治決策參與程度的增加從圖中的左上角往右下角下降。上述兩種不同的交易成本都會由於民主政治決策參與程度的增加而增減，兩者並且形成一種「對沖」的效應，假若民主政治決策參與程度達到極限，最終將會耗盡由於實踐「絕對民主」所帶來的「好處」。因此，圖中「協調成本線」和「信息成本線」之「交點」Ｊ代表著社會處於一個均衡的「民主政治決策參與的程度」- D*，以及均衡的「總交易成本」- T*。均衡點Ｊ則表示出，儘管我們接受民主政治的崇高理想及必須要實行民主政治的原則，我們還是要接受民主政治決策參與程度有限的現實意義。

為了簡化說明，筆者在本文中不會詳細處理圖內兩種交易成本線；即「協調成本」(MC) 和「訊息成本」(IC) 向原點「內拱」（Concave）及「外凸」(Convex)的問題。但就一般情況而言，這兩種交易成本線的「內拱」及「外凸」，代表著相關的交易成本與不同的民主政治決策程度之間呈現「遞增或遞減的邊際替代率」(Increasing or decreasing marginal rate of substitution)。就「協調成本線」和「信息成本線」而言，假若他們不是直線而是曲線，起碼存在以下情況，即前者有可能與人口數量或社會上不同利益團體數量和他們的利益差異的改變有關，而後者則得益於科技創新。

鑒於在理論及在現實的層面上，都不能達到百分百市民大眾的民主政治參與，選民有投票權並不代表可以將相關政策依個人意志而改變，關鍵在於他或她是否屬於人多勢眾的一員。因此，「普選」是否就能夠達致在「民主政治」機制中，讓每個市民大眾的要求都可以得到滿足便成為一個疑問。這個疑問必須在建立民主政治制度之前亟待解決的事情。同時，如果普選的功能是以多數票壓倒少數票，那怕是輕微的多數票，作為少數人的你，是否會接受多數人壓倒少數人的遊戲規則，亦是一個亟待解決的現實問題。

小結

本文要旨並不是企圖說明我們不應發展「代言人的民主政治制度」，更不是要否定「普選」是發展民主政治的重要手段之一，而是要嚴正指出，我們沒有百分百的民主政治決策參與的程度。

如果我們在發展民主政治的過程中，堅持要達到百分百的民主政治決策參與，結果將會耗盡社會資源，得在無良政客，失在黎民百姓。港島中環填海的所謂「保護維港訴訟」，最終導致納稅人須對發展商付出數以億計港圓的賠償，這些公帑對正在受到特區經濟問題困擾的港人是何等重要。正如海耶克(F. Hayek)在他於1988年出版的名著「致命的自負」(The Fatal Conceit)中所言：「人類的制度並不是任何個人或團體有意識的設計，而是自然發展使然」。堅持實現絕對民主的政治參與，否定民主的政治參與存在著一個均衡的客觀現實，對社會整體利益而言，都是一個「致命的自負」。

美伊戰爭的全球深層政治意義

儘管美英兩國以伊拉克藏有大殺傷力武器為藉口，爭取在聯合國安理會授權出兵的意圖最終失敗，美英聯軍仍然在三月廿日從科威特揮軍進入伊拉克。雖然在現階段就對伊軍或聯軍那方最終會獲得勝利而下結論是言之尚早。但是，無論是那一方得到最後的勝利，美英一方首先在國際政治舞台上打輸掉一仗則毋庸置疑。

自美英聯軍繞過聯合國安理會的授權出兵伊拉克後，全球政治格局從此發生了根本的改變。這種改變除了顯示聯合國作為國際間的仲裁組織，面對軍事強權無能的現實外，也預視了國際政治及軍事權力聯盟，自後冷戰時期及前蘇聯東歐陣營解體差不多十年後再從新定位；對美、英、俄羅斯獨聯體、及其他歐盟諸國，以至在軍事上以美英和法德為首的北約組織的內部團結，產生了深遠的影響。這個變化對於中國在未來的十至廿年間的發展中，亦同時具有深層的政治意義。

美英與歐盟矛盾加深

首先，單邊主義和霸權主義主導了後冷戰時期美國政客們處理國際事務的意識形態。儘管在前蘇聯及東歐社會主義陣營解體後，美英法德以至在北約內的盟國之間曾經有過一段很長的「蜜月期」。然而，今次美英二國在沒有獲得其北約盟友法國和德國的同意下出兵伊拉克，使後二者深刻地明白到，美國作為世界第一軍事和經濟強國的霸權主義作風，已達到不將這些歐洲盟友放在眼內的程度。因此，在未來的歐洲事務上，美英二國將會遭受到以法德為首的歐盟諸國，以及北約內的其他成員國，從政治、軍方、以至經濟事務上各方面的抑制。更糟糕的是，美英這次聯軍攻伊的舉動，把本來就是跟美英和歐盟諸國同床異夢的俄羅斯，推向一個和法德歐盟等國家更加利益相符的位置，最終強化了美英在往後對歐洲以至全球事務參與的阻力。

提升中國議價能力

其次，在亞洲地區事務方面，美英這次的海灣軍事行動不但將本來可以作為戰略上伙伴的俄羅斯，推向他們在歐洲以至全球事務上的競爭者 - 法德兩國。更甚的是，由於中、俄、法、德在外交層面上採取一致的行動，企圖在聯合國安理會的框架內阻止美英聯軍對伊動武的努力失敗，使法德以及其歐盟友國更加重視在國際政治舞台和中國合作，從而在各個方面抑制美英的霸權主義，這個結果使一向以來就在美俄之間維持一個平衡位置的中國，在今後對美在各個國際事務中;特別在台灣問題方面，提升了中國的叫價能力。美英這次的軍事行動，導致全球政治格局發生了根本的改變，加深了以美英為首的一方力量，和他們在歐洲以法德俄為首的對衡力量之間的矛盾，在一定的程度上抑制了美國對亞洲地區事務參與的力度，有利於中國在亞洲地區得以在一個相對穩定的環境中發展。中國要抓緊這個機遇，並努力使國內政治能夠在一個長時期內維持穩定，從經濟發展以至軍事發展潛力的角度來看，中國將會是全球少數在二十一世紀能夠成為「第一強國力」的國家。

儘管「中國威脅論」之說甚囂塵上，第二次海灣戰爭的全球深層政治意義，提供了中國在國際政治舞台上處於一個「動態」中蘊含「均衡」的更有利的發展環境，實在是諸如美英國等的國家，對中國從八十年代經濟騰飛,以至獲得總體國力提升的「又愛又恨」心態所始料不及。

香港經濟發展困局的核心問題

（本文在2002年8月23-24日刊於《香港信報》）

一九六零年十月，諾貝爾經濟學獎得獎人朗勞·高斯教授(Ronald H. Coase)在《法律與經濟學學報》(The Journal of Law and Economics) 發表了他的創見之作 -《社會成本問題》(The Problem of Social Cost)。文章中心論點在於說明，由於界定產權的成本高昂，某些經濟交易的成本可能會轉嫁給沒有關係的第三者負擔，從而導出所謂「社會成本問題」。筆者相對於高斯教授而言是「後學」；因此，當然不能，亦沒這個意圖，從一個比高斯教授更新的角度去探討這個課題。

然而，筆者從高斯教授的文章中，對香港的經濟發展困難的「核心問題」，卻得到了一些啟示。香港現時所面對的經濟困局，不是純粹是「經濟結構轉型」(Economic restructuring) 或「產業結構轉型」 (Industrial restructuring) 的問題。歸根究底，香港的經濟發展困難的「核心問題」是一個「生產成本問題」 (The Problem of Production Cost)。 能夠清楚界定香港所面對的經濟困局的「核心問題」之後，我們才可以較深入地探討造成香港的生產成本問題的原因，以及推而廣之，嘗試尋求由於「生產成本問題」所造成的香港經濟困難的解決策略。

問題的背景
九七年底亞洲金融危機爆發以後，香港的「經濟隱疾」才逐漸顯現。隨著泰國金融危機引發，香港的股票市場自九七年的歷史新高大幅下跌；物業市場相繼崩潰；本港的各行各業的公司企業不斷大幅度裁員；失業率上升至歷來新高。根據政府統計處的資料顯示，至二零零二年第二季的失業統計數字已達7.7個百分點。市民大眾對就業預期持負面的態度，對經濟前景缺乏信心，消費意欲低迷，情況令人憂慮。就此現象，本港的經濟學界的前輩們有不同的分析和建議。其中一方面的意見是，現時香港所面對的經濟困難，源始於香港在主權回歸中國前的政策失誤，包括：(1) 沒有因應本港及其週邊地區的經濟發展，制訂長遠的產業結構發展和鼓勵技術創新的策略；以及 (2) 缺乏長遠而有系統的「人力資本投資」(Human capital investment)政策。

另一方面的分析意見則認為香港正處於一個「經濟結構轉型」的時期；即本港的產業結構，正處於中國經濟改革所取得的成就的影響下，作出相應的產業結構轉變；一般的意見是主張香港應從高科技產業的方向發展。除了前述兩方面的觀點外，也有一些理論界的前輩們提出了一個本港經濟前途的根本問題；即香港的經濟地位，在中長期而言，是否會被已成為世界貿易組織(WTO)成員的中國的某些經濟起飛的城市，如深圳及上海等「地區經濟」(Regional economies) 所取代。換言之，香港在中國的「世貿」紀元中，是否仍然扮演著一個中國經濟騰飛的「互補」(Complement)角色；抑或最終為內地某些經濟發達的城市所「取代」(Substitute)，已經成為一個非常重要的研究科題。珠玉在前, 本文旨在對本港經濟發展困難的根本問題嘗試作出一點探討，期望有助於「理順」一些從理論到實踐的發展策略和政策措施的「思考方向」。

觀點與角度

不論各方面對本港經濟現況及前景的分析和建議都有不同的觀點，一向以來，探討香港現時所面對的經濟困難，都是集中在「經濟結構轉型」或「產業結構轉型」的「思路」。新任財政司長梁錦松先生在他上任以來的第一份財政預算案–《2002-03年度政府財政預算案》–中指出，香港要在未來的數年中，會因應本港的「經濟結構轉型」的形勢，大力發展四個主要產業部門；即：(一)改善和加強香港作為一個國際金融中心的地位；(二)發展香港高增值的物流業務；(三)發展有香港特色的旅遊業；以及(四)發展香港的工商業支援服務。然而，針對發展上述「四大產業部門」，是否就可以根本解決香港現時所面對的經濟困難的問題？

事實上，香港現時的經濟形勢，是與香港周邊地區經濟（Peripheral economies）的發展有間接或直接的關係。所謂「周邊地區經濟」，除了亞洲其餘「三小龍」如南韓、台灣、新加坡、以及一些東盟國家如馬來西亞、越南、和泰國外，主要還是指中國大陸華南及華東沿岸經濟發展起飛的城市和經濟特區，例如深圳、珠海、汕頭、廈門和遠在黃埔江口的上海，以及主要是廣東省一些自改革開放以來經濟起飛的鄉鎮城市如順德、東莞和番禺等地區。這些周邊地區經濟的發展，對香港來說，在短期而言，是扮演了「互補」的角色。但是，在長期而言，如果香港的經濟沒有適當的發展策略調整，最終會對本港相關產業構成「替代」的效應，從而直接影響香港的生存空間。這些香港的周邊地區經濟，最終會成為香港經濟生存的威脅，主要原因在於它們的「市場競爭力」；而「市場競爭力」的主要內容，除了產品或服務的素質外，便是一個「生產成本的問題」。產品或服務「生產成本」的主要構成部分是「地租」(Rent of land) 和「工資」(Wage of labour) 的水平。

地租和工資是問題的核心

從古典經濟學家大衛·李嘉圖(David Ricardo)，到新古典經濟學大師阿弗里德·馬歇爾(Alfred Marshall)開始，對地租和工資是產品及服務的總體生產成本的主要構成部份，就已經有非常詳細而精闢的論述(詳見Ricardo, D., On the Principles of Political Economy and Taxation, Cambridge ：Cambridge University Press, 1951: 49-109; Marshall, A. Principles of Economics, 8th Edition, London：Macmillan Press, 1920: 115-169, 454-481, and 523-548 )。然而，當經濟學家們對本港經濟發展的環境作出「產業轉型」的分析和建議時，香港的企業家和商人對本港的營商環境及經濟情況，早在八十年代中期，特別是中國開始進行經濟改革並設立「經濟特區」後，就有著「第一手的感覺」。當香港的經濟困難逐漸浮現的時候，香港的企業家們就已經提出了香港的生產成本相對於周邊地區過高的問題。香港周邊地區經濟的發展，特別是中國的改革開放促使華南地區勞力密集工業的發展，除了吸引香港以外地區的「外國直接投資」(Foreign direct investment) 外，主要還是本港的企業家將他們在香港的生產線轉移到內地經濟開放的城鄉地區。當時， 香港人還只認為這是中港兩地經濟發展的「互補現象」(Complementary phenomenon)。當香港的經濟困難隨著亞洲金融危機爆發而徹底地暴露出來的時候，「過高的生產成本問題」是本港經濟困局的「核心問題」，而不是單純的「產業轉型」所帶來的問題，仍然未能真正地引起香港人注意；起碼在政策制訂者的施政中，未有具體的政策措施針對解決過高生產成本的問題，反而只著眼從「產業結構」的層面制訂和執行有關的經濟政策手段。

香港所面對的生產成本相對過高的問題，主要來自「地租」和「工資」水平。香港自八十年代開始土地價格不斷飆升，是構成本港生產成本高昂的主要因素之一。本港土地價格的飆升一方面為政府庫房爭取得龐大的進帳，以至高速度地積纍龐大的土地及外匯基金儲備，而另一方面則導致本港的住宅和非住宅用途樓宇包括商業用途和工業用途的物業價格和租金上揚，直接提高了本港各行各業的總體生產成本。總的來說，從八十年代初至九七年香港的主權回歸中國，本港的土地價格都是在高速上升，地租或土地價格的上升是構成本港生產成本上升的兩個主要因素之一。本港的生產成本高昂的另外一個主要因素是「工資問題」。

凱恩斯(John Maynard Keynes)在他的巨著《就業, 利息, 和貨幣通論》中詳細論述了「工資剛性」(Wage rigidity)的問題(詳見Keynes, J. M, The General Theory of Employment, Interest and Money, London: Macmillan Press, 1973: 257-291)。「工資剛性」的中心內容，是指受僱者(Employee)傾向於對「名義工資」(Money wage)下調採取抗拒的態度；他們一就是接受短期失業從而爭取時間在勞工市場中找尋其他理想工資水平的工作，不然就是從一個地區轉往另一個地區找尋就業機會，目的就是要維持「實質收入」(Real income) 不變。

本港的高昂工資不但是構成本港生產成本高昂的另外一個主要原因；同時，工資高漲問題亦是與本港高昂的土地價格構成不可分割的關係。面對高昂的土地價格，包括樓宇租金和物業買賣價格，以及由於高昂地租所帶來的各行各業的產品和服務的高昂生活水平，致使本港的市民作為受雇者及消費者，為了要維持「實質收入」即「實質購買力」不受影響，對「名義工資」下調採取抗拒的態度。這種「工資剛性」的現象，妨礙了本港必須降低工資從而在某種程度上協助降低總體生產成本的步伐，間接拖慢了本港經濟復甦的進度。

降低生產成本的政策手段

高昂的生產成本，是造成香港現時面對的經濟困難的核心問題。只要香港仍然存在著高昂的生產成本，即高昂的土地價格及高昂的工資的條件沒有改變，香港的第二產業和第三產業的外來投資轉移往香港的鄰近地區的情況將會持續下去。顯而易見，降低本港的生產成本，即降低本港的高昂土地價格及高昂工資，從而在根本問題上解決香港所面對的經濟困局，是在理論上和政策上都合乎邏輯而又具有現實意義的措施。

調整本港高昂的生產成本，關鍵在於消除香港與鄰近地區生產要素成本的差異。政府在政策上促使不同地區「生產要素流動」(Mobility of factor inputs)，包括以政策手段鼓勵不同地區之間生產要素的流動、移除妨礙生產要素流動的種種政策障礙、以及在基礎建設上包括交通運輸設施從而提供生產要素流動的硬件配套，可以使不同地區之間的「生產要素價格差異趨同」(Equalization of price differences of factor inputs)。「生產要素價格差異趨同」的中心論點是，如果沒有任何型式的障礙，高生產要素價格的地區的生產要素價格，會由於低生產要素價格地區的同類生產要素的流入而下調，最終促使兩地同類生產要素的價格差異趨向於一致的水平。

發展策略的啟示
由於高昂的地租及工資所造成高昂的生產成本，是本港經濟發展困局的核心問題，不論香港是否發展高科技產業項目、發展國際金融中心服務、發展高增值的物流業務、發展有香港特色的旅遊業、抑或發展工商業支援服務；相對於週邊地區經濟而言，一旦本港的生產成本仍然維持在高昂的水平、一旦造成本港高昂的生產成本的因素即「地租」及「工資」下調的問題未能獲得解決、一旦造成本港的高昂的生產成本的政策措施，即解除不同地區不同價格的生產要素流動的人為障礙的政策不能實施，本港的相關產業必定最終為這些周邊地區經濟所替代。

從上述論點出發，我們可以導出一連串關於本港經濟發展策略的政策措施的思考。在特區政府為了港人在內地出生子女來港問題，尋求「人大釋法」後，特首董建華曾透露香港需要有一個「人口政策」。就此，我們可以提出一個問題：「究竟香港現時的經濟情況和條件及往後的產業發展方向，是否可以指示出我們需要怎樣的人口質素」？「我們是否需要入口高知識水平的移民，而不是接受那些可以造成本港的房屋、醫療衛生、及教育等公共開支負擔急劇加重的移民」？隨之而來的相關政策措施的思考，將會是：「特區政府是否需要制訂和執行一個降低「地租」的「土地和房屋政策」，而不是人為地為本港的住宅和非住宅物業市場托市？此外，特區政府是否需要制訂和執行一系列的「稅務政策」，從而協助降低本港的總體生產成本以及吸引外國直接投資者對香港的投資意欲。所有這些政策措施的制訂和執行將會同時能回答下列的一個問題：「透過實施這些政策手段從而實現某項產業策略，相對於香港周邊地區經濟相同的產品或服務而言，並在相同質量的前提下，香港是否能以較低的成本提供該類產品或服務從而獲得較強的市場競爭優勢」？

總的來說，我們是否只是專注於發展某些產業或行業，而不是針對在政策手段上協助本港經濟降低總體生產成本，從而最終提升本港相對於周邊地區經濟的市場競爭能力？只專注於發展某些產業或行業，而忽略了在政策手段上處理香港存在著一個「高昂生產成本」的「根本問題」，不論香港發展哪一個產業或行業，在長期而言，對於她的經濟發展前途，都可能是一個「致命的錯誤」。

小結

本文的討論只望有助於理順一些探討香港經濟發展策略及政策措施的思考方向。歸根究底，香港的經濟發展困局的「核心問題」是一個「生產成本問題」，而不是純粹的「經濟轉型問題」。

高昂的總體生產成本逼使香港的企業家在八十年代初，將他們在港的勞力密集生產線轉移往改革開放的中國大陸的華南地區。隨著中國華南地區工業從勞力密集的產業結構轉變往低中級資本及技術密集生產，香港在缺乏高資本及高技術密集產業發展的基礎的形勢下，不得不從勞力密集的產業結構直接過渡到第三產業即服務業如金融財務的產業結構方向去。如果沒有認識到本港經濟的「核心問題」在於「高昂的生產成本」，而不是純粹的「經濟轉型的問題」，解決本港的經濟困局的政策措施將仍然會「鎖定」(Lock-in)在「產業發展」的「陷阱」。不論香港發展那一項產業，只要高昂的生產成本問題沒有獲得根本的解決，香港仍然會受到香港周邊地區經濟在同類產業相對較低的生產成本的競爭所威脅，在長期而言最終將會被這些周邊地區經濟所替代。解決香港生產成本高昂的問題，關鍵在於解決造成本港生產成本高昂的因素，而造成本港生產成本高昂的因素，主要是高昂的「地租」和「工資」。降低香港高昂的地租和工資的政策手段，在於開放上述兩項生產要素即土地和勞動力在香港和香港周邊地區經濟之間自由流動的渠道；勞動力的流動主要靠政策手段實現，而「土地的流動」從而使地租下調則主要靠相關的政策手段和基礎建設的配套如高效率的運輸設施才能得以達到。

假若香港生產成本高昂的問題未能在中短期獲得解決，即實現土地和勞動力這兩種生產要素跨地區流動的政策措施未能及時制訂和實施，無論香港發展那一項產業，最終將不可避免地被這些香港的周邊地區經濟所替代；這個「過程」正好是歷史上經濟發達城邦「冒起與衰落」的「悲劇」。